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索引号: JS101-20200312-121967 公开方式: 主动公开 所属主题: 政策解读
文 号: 公开范围: 面向社会 发文日期: 2020-03-12

《常德市城市绿化管理办法》政策解读

来源:常德政府办 发布时间:2020-03-12 09:35:02 【字体:

一、立法的必要性

(一)是完善城市绿化管理法律制度的需要。目前,城市绿化管理的主要依据是国务院1992年5月颁布的《城市绿化条例》(2017年修订)和省政府1998年5月颁布的《湖南省实施〈城市绿化条例〉办法》等,但这些法规规章的很多规定已经滞后,且在我市管理实践中缺乏针对性,需要整合相关法律制度,制定全市的统一规范。虽然市政府于2000年以文件形式制定了《常德市城市绿化管理办法》,但该文件在2015年规范性文件清理时已被废止,而近年北京、杭州、苏州和我省长沙、湘潭等城市相应制定了法规规章。因此,制定政府规章有助于填补我市立法空白,促进城市绿化管理的法制化、常态化。

(二)是依法加强城市绿化管理工作的需要。城市绿化管理涵盖绿化管理体制机制、绿地规划布局、投入建设主体、管养责任、管控手段等内容,涉及方方面面的工作,是一个系统工程,需要政府主导、统筹规划、因地制宜推进。2000年5月我市施行原《常德市城市绿化管理办法》以来,市县两级政府在加强城市绿化管理方面做了大量卓有成效的工作,2002年9月我市被评为国家园林城市。但相比杭州、苏州等发达城市,特别是国家生态园林城市的绿化水平,还有一定差距,存在管理体制机制不完善、绿地系统规划实施不到位、对损绿毁绿违法行为管控不力、建制镇绿化规划管理水平不高、区县市发展不平衡等问题,迫切需要对有关问题做出制度设计和立法安排,保证城市绿化规划、建设、保护、管理统筹并进,不断提高城市绿化管理工作水平。

(三)是改善城市人居环境,提升城市品质和形象的需要。城市绿化是城市建设管理和城市生态系统的重要组成部分,在改善城市环境、维护生态平衡、美化城市景观方面有着重要作用。随着工业化、城市化水平提高,城市生态失衡、环境恶化,人民群众对城市绿化特别是城市绿地的制度需求越来越大。加强这方面的立法,有助于坚持城市生态优先的理念,实行全员治绿、科学治绿,建设国家生态园林城市,使城市绿化成为我市对外开放的重要窗口,成为改善投资环境、吸引外资和发展旅游业的重要举措。

二、立法过程

规章制定工作纳入了《常德市人民政府2019年立法计划》,原市法制办根据市委、市政府主要领导指示,于2018年启动立法前期工作。规章草案的起草得到了市委、市政府领导的高度重视及市直有关部门、各区县市政府的积极配合与支持。

2018年6月,原市法制办牵头组建规章草案起草班子。7月,起草小组先后到各区县市和宁波、苏州、扬州等城市进行立法调研考察,撰写了调研考察报告,为确定立法思路和草案基本框架提供了参考。8月,起草小组起草形成规章草案初稿,并组织市、区有关专家学者和从业人员召开座谈会,听取意见建议。10月,起草小组封闭集中近一个月集中审查修改,并再次组织召开全市园林系统工作人员和园林专家座谈会征求意见。11月,组织召开市直相关部门征求意见座谈会,并分别到武陵区、鼎城区、澧县、津市市、石门县征求意见。

2019年1—2月,市司法局组织市城管执法、自然资源规划、住建、林业等部门,就有关立法争议进行专题协调,形成了一致意见。规章草案还在市司法局门户网站上广泛征求了广大市民意见建议。3月,市司法局和市城管执法局先后召开党组会议专题研究修改。2020年初,根据机构改革情况,结合市园林绿化服务中心三定方案,市司法局再次联合市委编办、市城管执法局、市园林绿化服务中心对草案进行了修改完善。自起草工作启动以来,规章草案经过了30余稿的修改。

2020年2月25日上午,市政府第48次常务会议审议了《常德市城市绿化管理办法(草案)》。市政府全体领导出席了该次政府常务会议,市委编办、发展改革、财政、自然资源规划、司法行政、住建、林业、农业农村、城管执法等13个部门主要负责人、政府法律顾问、相关专家学者、新闻工作者列席了会议,市司法局局长王鳌对规章草案作了起草审核说明。会议原则通过了该政府规章草案。规章于2020年3月12日以市人民政府令(第14号)向社会公布,将依法向有关机关报备。

三、主要内容

规章共五章三十四条,分别是:

第一章“总则”,即第一至第七条,包括立法目的依据、适用范围、基本原则、政府和部门职责、单位个人义务、社会监督奖励等。

第二章“规划和建设”,即第八至第十七条,包括绿地系统规划编制、绿线管理、绿化指标、树种规划、建设主体、绿化工程设计要求、建设管理、建设避让、立体绿化和开放式绿化、公园绿地建设等。

第三章“保护和管理”,即第十八至第二十八条,包括绿化养护规范、养管责任人确定、养管责任人职责、绿地管理、树木修剪砍伐、树木迁移、古树名木管理、城市公园管理、监管巡查、相关禁止行为等。

第四章“法律责任”,即第二十九至第三十三条,包括违法建设行为处罚、占用绿地处罚、违反公园管理行为处罚、损绿毁绿行为处罚及其他违法责任等。

第五章“附则”,即第三十四条规章施行日期。

四、需要说明的问题

(一)关于适用范围。根据《城市绿化条例》等规定及各区县市立法需求,规章将县城和建制镇规划区内绿化的规划、建设、保护和管理一并纳入调整范围,并规定“城市绿化应当遵循科学规划、生态优先、因地制宜、政府主导、全民参与的原则。”

(二)关于管理体制。规章从政府、政府部门、建制镇、单位和个人等多个层次对管理体制作了明确规定。市、区县市人民政府主要是加强宏观领导,考虑全国统一的绿化管理体制,规章第四条规定“市绿化委员会统一领导全市城乡绿化工作,组织开展全民义务植树和群众性城市绿化活动。镇人民政府负责本辖区内的城市绿化工作。”第五条规定“城市绿化(城市管理和综合执法)行政主管部门主管城市绿化建设、保护和管理工作”,依法赋予相应管理职权,城市园林绿化服务机构具体负责有关城市绿地(属于政府投资建设、符合法定职权范围)的建设、养护、城市绿化科研等工作。第六条和第七条明确了单位、个人相关权利义务,为推动社会公众建绿兴绿,鼓励以投资、捐资、认养等方式,参与城市绿化建设和养护,开展庭院绿化。

(三)关于城市绿化规划管理。为妥善解决好城市建设用地与城市绿化发展的矛盾,规章第二章突出了城市绿地系统规划的强制性规范,新增了城市绿线和树种规划条款,并按照国家生态园林城市建设标准和《城市绿线划定技术规范》明确了城市绿化强制性指标。规章第八条规定,“自然资源和规划、城市绿化行政主管部门共同编制城市绿地系统规划,并纳入城市总体规划”。城市绿地系统规划报本级人民政府批准后,由城市绿化行政主管部门组织实施,同时明确了规划编制、实施的原则要求。为强化规划管控,第九条规定城市绿线根据城市总体规划、城市绿地系统规划确定,须经依法批准,不得随意调整。第十条规定了常德市城市建成区绿化规划总的控制指标和各类工程项目的绿地率指标,即绿化覆盖率不低于40%,绿地率不低于35%,人均公园绿地面积不低于12平方米。相关附属绿地按《常德市规划管理技术规定》确定绿地率控制指标。第十一条明确“城市绿化树种规划应当符合本地气候、土壤、水文等自然地理条件,以乡土树种为主,科学配置树木花草”。

(四)关于城市绿地、附属绿化工程建设。为提升本市绿地品质、绿化工程建设质量, 规章设立和细化了保障性条款。一是根据城市绿地不同性质,明确了政府投资的城市绿地和其他城市绿地的建设主体, 特别是规定了有关公园绿地、防护绿地、广场绿地、道路绿地等政府投资的绿地建设由城市绿化行政主管部门或者镇人民政府负责组织,城市园林绿化服务机构可以依法进行建设;现有居住区的绿地建设,由相关管理单位或者机构负责。属于林业、水利等部门主管的防护绿地、城市河湖滩涂绿地,交通部门主管的国、省道路绿地以及有关乡政府管辖的乡村绿地建设,因有相关上位法规定,规章未另作规定。二是根据城市绿化建设不同环节,依法设立了工程规划、设计、建设监管相应程序规范和行政许可制度。规定城市绿化行政主管部门参加工程建设项目的规划设计审查, 负责附属绿化工程设计审批。设计方案确需改变的,需经原审批机关批准。规定“工程建设项目附属绿化工程应当与主体工程同步规划、同步设计并按期实施”。附属绿化工程未与主体工程同步验收的,应单独组织竣工验收。有关行政主管部门在组织工程竣工验收审查时应通知城市绿化行政主管部门参加。三是根据城市绿化工程的空间要求,明确了城市管线、交通设施和地下设施等建设避让规范,强调推行立体绿化和开放式绿化,推动公园绿地、沿江风光带和小微绿地建设。

(五)关于城市绿化保护和管理。根据《物权法》等上位法,规章第十九条、第二十条设立城市绿化养护管理责任人制度,特别规定了零星树木及未实行物业管理的居住区附属绿地养管主体为城市绿化行政主管部门或镇人民政府,明确了养管责任人的五项职责。第二十一条至二十四条对城市绿地和古树名木管理、树木修剪砍伐和迁移依法设立了相应行政许可制度,制定了相应保护措施,明确规定:任何单位和个人不得破坏城市绿地,不得擅自改变城市绿化规划用地性质、占用城市绿地, 不得擅自修剪和砍伐树木,特殊情形下应补办手续;禁止随意更换、迁移城市行道树,确需迁移的,应当征得主管部门同意;古树名木养护管理单位或者个人不得因养护管理不善致使古树名木受到损伤或者死亡,严禁损毁、砍伐和擅自迁移古树名木等。第二十五条规定加强城市公园内商业、服务摊点的控制和管理。规章根据本市社会违法情形,对多种损绿毁绿禁止行为作出了精细化规定。

(六)关于法律责任。为加大城市绿化违法行为惩处力度,根据上位法,规章法律责任部分区分违法行为情节,依法设立了以下处罚措施:第二十九条规定对设计方案未经批准或者未按批准的设计方案施工的进行处理;第三十条规定了对擅自占用城市绿地的处罚;第三十一条规定对不服从城市公园管理单位管理的商业、服务摊点的进行处罚;第三十二条规定对单位和个人损毁绿化设施和古树名木、损坏城市绿地和花草树木以及擅自砍伐树木的行为进行处罚;第三十三条对行政机关及其工作人员的违法行为设定了政务处分,明确违法行为造成经济损失的,都应依法予以赔偿;违反治安管理处罚法和构成犯罪的,依法追究责任。

(七)关于规章的亮点和特色。一是规章第一章将县城和建制镇的绿化管理纳入适用范围。二是第二章明确了城市绿化强制性指标且常德市规划建成区与各区县市分别规定(后者留有规划控制空间和弹性), 新增城市绿线控制、树种规划条款和公园绿地建设的原则与方向。三是第四章对违法行为人按单位和个人进行划分,违法责任按违法情节及处罚种类、罚款幅度划分。

综上所述,规章内容及立法程序合法,未创设行政许可、行政强制、行政处罚,法律责任设定符合立法权限规定。

 

 常德市司法局

2020年3月12日


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